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來(lái)源：CE碳科技

作為城市公共事業(yè)的一部分，環(huán)衛(wèi)服務(wù)主要是對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生和市容市貌形象進(jìn)行提升，形象化稱(chēng)之為“城市美容師”。根據(jù)《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，環(huán)衛(wèi)服務(wù)所涵蓋內(nèi)容主要包括：道路清掃保潔；生活垃圾分類(lèi)、收集、清運(yùn)；垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)管理；公廁運(yùn)營(yíng)管理；糞便清掏清運(yùn)等等。

近年來(lái)，隨著環(huán)衛(wèi)一體化、城市綜合服務(wù)、城市大管家概念不斷延伸，環(huán)衛(wèi)服務(wù)內(nèi)容越來(lái)越廣、越來(lái)越深。在業(yè)務(wù)廣度方面，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排，將農(nóng)村與城市的環(huán)衛(wèi)工作放在同等重要的位置，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化模式盛行；在業(yè)務(wù)深度方面，不僅包含道路清掃保潔、生活垃圾收運(yùn)，還深入到了垃圾中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)管理、公廁運(yùn)營(yíng)管理、糞便清掏清運(yùn)等傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)，甚至有些地區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項(xiàng)目還將城市綠化管護(hù)、城市照明、智慧停車(chē)等內(nèi)容納入其中。

不論服務(wù)內(nèi)容、作業(yè)方式如何轉(zhuǎn)變，縱觀(guān)我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化發(fā)展歷程，其實(shí)就是我國(guó)改革開(kāi)放“縮影”，發(fā)端于北上廣深、經(jīng)歷了“從南到北、從沿海到內(nèi)地、從發(fā)達(dá)城市到縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的發(fā)展過(guò)程；我國(guó)環(huán)衛(wèi)服務(wù)體制從政府“包攬包辦”到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)走向“市場(chǎng)化”，再到“環(huán)衛(wèi)一體化PPP”，70余年滄桑巨變，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

繼梳理完垃圾填埋、垃圾焚燒等行業(yè)的發(fā)展變遷后，今日我們聚焦與之息息相關(guān)、更加前端的市政環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域。為了更加清晰的展示變化，以國(guó)發(fā)辦〔2013〕96號(hào)文《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為標(biāo)志事件，從政策變化、管理模式、作業(yè)方式、服務(wù)內(nèi)容等多個(gè)視角，簡(jiǎn)要分析我國(guó)市政環(huán)衛(wèi)發(fā)展史以及目前存在的問(wèn)題，以期為行業(yè)未來(lái)發(fā)展提供參考和建議。

政策變化

從政府包辦到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，再到PPP模式

我國(guó)市政環(huán)衛(wèi)之所以能夠吸引眾多企業(yè)入局、形成如今欣欣向榮的市場(chǎng)規(guī)模，歸根到底來(lái)自于環(huán)衛(wèi)體制改革和政府職能方式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)這也是政府簡(jiǎn)政放權(quán)、政企分開(kāi)、管干分離、逐漸引入市場(chǎng)的過(guò)程。

建國(guó)初期，由于長(zhǎng)時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)市政環(huán)衛(wèi)一直是在政府主導(dǎo)下、由事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管實(shí)施，長(zhǎng)期“管干合一”致使行業(yè)監(jiān)管缺位、效率不高。在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)和公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的浪潮下，1984年，身處改革開(kāi)放前沿陣地的“深圳”誕生了全國(guó)首家環(huán)衛(wèi)企業(yè)——深圳市日新清潔服務(wù)公司，點(diǎn)燃了我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的“星星之火”，之后廣東、上海、北京等地率先進(jìn)行了一些探索。

2002年，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》（建城〔2002〕272號(hào)），對(duì)城市供水、供熱、垃圾處理等市政公用設(shè)施的建設(shè)，公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)選擇投資主體，加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程，建立特許經(jīng)營(yíng)制度?！兑庖?jiàn)》出臺(tái)后，東部沿海發(fā)達(dá)城市率先響應(yīng)政策號(hào)召，將部分環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)外包給第三方公司，形成了市場(chǎng)化雛形，但這類(lèi)項(xiàng)目一般合同期限較短，服務(wù)區(qū)域范圍較小。

2006年，原建設(shè)部再次出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)中國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)的通知》、《中國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境體系建設(shè)》白皮書(shū)等文件，明確提出通過(guò)政府采購(gòu)方式招標(biāo)市場(chǎng)主體，逐步消除地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，加快環(huán)境衛(wèi)生市場(chǎng)化運(yùn)作步伐。

特別是2013年，黨的十八大以來(lái)，提出要全面深化改革，明確了政府職能方式轉(zhuǎn)變，打造公共服務(wù)型政府，給環(huán)衛(wèi)行業(yè)帶來(lái)新的活力和政策支持。2013 年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)辦〔2013〕96號(hào)文），明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度；同時(shí)財(cái)政部印發(fā)《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》（財(cái)庫(kù)〔2013〕189號(hào)）明確指出城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生服務(wù)（清掃保潔、垃圾處理和公共廁所管理、清掃）納入政府采購(gòu)名錄。以此為分水嶺和里程碑，越來(lái)越多的地方政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、按效付費(fèi)的方式將環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目對(duì)外招標(biāo)，推動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)化，自此我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革由局部沿海城市試點(diǎn)進(jìn)入大規(guī)模市場(chǎng)推廣階段。

與此同時(shí)，2015年-2017年，在政策支持下，PPP模式和環(huán)衛(wèi)服務(wù)一體化模式興起，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》等政策通知都明確指出在公共服務(wù)領(lǐng)域全國(guó)推廣PPP模式。地方政府通過(guò)采取市場(chǎng)化模式引入社會(huì)資本，將道路清掃保潔、垃圾運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)站建設(shè)運(yùn)營(yíng)、智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)搭建、后端垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)等推向社會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

在PPP模式助推下，地方政府將幾條街道甚至整個(gè)區(qū)、縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)整體打包，分標(biāo)段引入社會(huì)資本方入駐，幾億、十幾億、幾十億環(huán)衛(wèi)一體化巨額訂單頻頻涌現(xiàn)，一時(shí)間各路資本紛紛登陸市政環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革浪潮風(fēng)起云涌，市場(chǎng)化率持續(xù)提高。據(jù)環(huán)境司南數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2022年末，全國(guó)城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化率已達(dá)到73%，2860個(gè)區(qū)縣中，有2090個(gè)區(qū)縣完成了首輪城區(qū)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革。

近幾年，隨著垃圾分類(lèi)、無(wú)廢城市、人居環(huán)境整治、城市雙創(chuàng)（創(chuàng)建全國(guó)文明城市/創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市）等工作推進(jìn)，《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）、《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步做好城市環(huán)境衛(wèi)生工作的通知》、《“十四五”城鎮(zhèn)生活垃圾分類(lèi)和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》等系列政策出臺(tái)，都給我國(guó)環(huán)衛(wèi)行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展提供了良機(jī)，推動(dòng)了我國(guó)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)規(guī)模的不斷壯大。

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