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自PPP模式在我國全面推廣以來，成績(jī)顯著。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，其運(yùn)作實(shí)施的核心之一是財(cái)務(wù)測(cè)算，財(cái)務(wù)測(cè)算與分析是在財(cái)務(wù)效益與費(fèi)用的估算以及編制財(cái)務(wù)輔助報(bào)表的基礎(chǔ)上，編制財(cái)務(wù)報(bào)告，計(jì)算財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，考察和分析項(xiàng)目的盈利能力、償債能力和財(cái)務(wù)生存能力，判斷項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，明確項(xiàng)目對(duì)財(cái)務(wù)主體的價(jià)值以及對(duì)投資者的貢獻(xiàn)，為投資決策、融資決策以及金融機(jī)構(gòu)出資提供依據(jù)；此外財(cái)務(wù)測(cè)算與分析測(cè)算出來的運(yùn)營補(bǔ)貼也是衡量政府財(cái)政承受能力的重要依據(jù)。PPP適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，此類項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)營收入不一定很充裕，特別是政府完全付費(fèi)項(xiàng)目無經(jīng)營收入，因此測(cè)算運(yùn)營期間政府應(yīng)支付的可行性缺口補(bǔ)助金額或政府付費(fèi)金額尤為重要。鑒于《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）的精神，應(yīng)審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，因此，可行性缺口補(bǔ)助是現(xiàn)階段實(shí)務(wù)操作中廣泛采用的回報(bào)機(jī)制。目前，PPP相關(guān)政策文件中，只有財(cái)金〔2015〕21號(hào)文對(duì)運(yùn)營補(bǔ)貼支出提供了計(jì)算方式。

財(cái)金〔2015〕21號(hào)文公式闡述

對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會(huì)資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計(jì)算公式為：

n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。

年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。

在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤率變化對(duì)運(yùn)營補(bǔ)貼支出的影響。

財(cái)金〔2015〕21號(hào)文公式分析

根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號(hào)文：財(cái)政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅(jiān)持合理預(yù)測(cè)、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。該公式旨在測(cè)算政府財(cái)政承受能力的最大限度，該公式的原理為分年補(bǔ)償建設(shè)成本、支付利潤及資金成本，補(bǔ)償當(dāng)年運(yùn)營成本、支付利潤。但是該公式存在各參數(shù)的取值及適用性問題，部分PPP項(xiàng)目未針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)將其直接作為可行性缺口補(bǔ)助的計(jì)算公式，導(dǎo)致偏離公式出臺(tái)的本意，存在以下問題。

一是參數(shù)取值及未明確事項(xiàng)。

盡管21號(hào)文公式對(duì)各參數(shù)進(jìn)行了闡述，但實(shí)際運(yùn)用過程中，對(duì)各參數(shù)的理解各不相同導(dǎo)致取值比較混亂。首先是項(xiàng)目全部建設(shè)成本的確認(rèn)問題：是指政府財(cái)政和審計(jì)部門確認(rèn)的建設(shè)投資？還是PPP項(xiàng)目公司實(shí)際支出額？亦或是中標(biāo)社會(huì)資本的招標(biāo)或談判確定額？是否扣除政府出資額？建議根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定的計(jì)價(jià)原則確定，如合同是否約定總價(jià)包干、部分投資包干+部分投資據(jù)實(shí)或竣工決算額確定項(xiàng)目全部建設(shè)成本。如政府方不參與項(xiàng)目分紅，應(yīng)扣除政府方出資額。其次，合理利潤率及折現(xiàn)率的選取：21號(hào)文公式的第一部分，即通常所講的可用性付費(fèi)，該部分測(cè)算在全部建設(shè)成本的基礎(chǔ)上增加了合理利潤，實(shí)際上全部建設(shè)成本一般包含了利潤。合理利潤率如何確定？應(yīng)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的對(duì)價(jià)，部分行業(yè)可參考參考《國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率的通知》（發(fā)改投資〔2013〕586號(hào)），實(shí)際操作中可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平并參照同類其它項(xiàng)目及市場(chǎng)測(cè)試情況加以調(diào)整。而折現(xiàn)率參照同期地方政府債券收益率確定，一方面，年度折現(xiàn)率是否隨同期地方政府債券收益率同步調(diào)整？另一方面，年度折現(xiàn)率類似于無風(fēng)險(xiǎn)利率，實(shí)際上偏低，無法體現(xiàn)社會(huì)資本投資的合理回報(bào)率。此外，年度運(yùn)營成本的確認(rèn)問題：《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）：經(jīng)營成本=外購原材料、燃料動(dòng)力費(fèi)+工資及福利費(fèi)+修理費(fèi)+其他費(fèi)用=成本費(fèi)用-折舊費(fèi)-無形資產(chǎn)、其他資產(chǎn)攤銷費(fèi)-利息支出。實(shí)際財(cái)務(wù)測(cè)算中，我們可以發(fā)現(xiàn)不少項(xiàng)目將折舊、攤銷費(fèi)用、利息支出納入其中，導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算。實(shí)際上折舊、攤銷費(fèi)用已經(jīng)通過可用性付費(fèi)分年支付，而公式中的年度折現(xiàn)率如果考慮了合理利潤率，本質(zhì)上也涵蓋了融資成本或財(cái)務(wù)費(fèi)用。

二是公式適用性問題。

首先是付費(fèi)不平滑問題：根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）：政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的項(xiàng)目不得入庫的。如軌道項(xiàng)目大修支出、架修支出、設(shè)備更新改造支出等大額費(fèi)用，導(dǎo)致財(cái)承出現(xiàn)峰值。其次是付費(fèi)總額高的問題：在基于使用者付費(fèi)和運(yùn)營成本各年相等的前提下，假設(shè)某項(xiàng)目總投資為10億，全投資名義收益率6%，20%資本金，80%貸款（利率4.9%），通過與等額本息及等額本金比較，21號(hào)文財(cái)政支付總額最高。再次是項(xiàng)目融資困難及收益水平低的問題：21號(hào)文公式下，項(xiàng)目公司現(xiàn)金流入為前低后高，而現(xiàn)金流出一般基于等額本息、等額本金還款下，前期出現(xiàn)資金缺口可能會(huì)存在融資困難的問題。補(bǔ)貼額前低后高，現(xiàn)金流入與流出進(jìn)度不一致導(dǎo)致資金錯(cuò)配，前期出現(xiàn)的資金缺口若通過短期貸款或股東借款等方式補(bǔ)充，將會(huì)增加項(xiàng)目公司額外融資成本，從而影響項(xiàng)目收益率水平。最后還影響企業(yè)所得稅的綜合稅負(fù)問題：由于補(bǔ)貼前低后高，PPP項(xiàng)目公司在運(yùn)營期前期容易出現(xiàn)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)大幅虧損，虧損逐年減少，直至到運(yùn)營期后期產(chǎn)生盈利并大幅增加的現(xiàn)象。而根據(jù)稅法規(guī)定，彌補(bǔ)虧損的最長(zhǎng)期限是5年，一旦超過5年以上，未彌補(bǔ)完的剩余虧損不能在后續(xù)年度盈利中抵免所得稅，從而導(dǎo)致企業(yè)所得稅負(fù)增加。

政府補(bǔ)貼支出測(cè)算公式的優(yōu)化探討

基于上述對(duì)21號(hào)文公式的分析、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)以及最新的財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文：項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的項(xiàng)目不得入庫。對(duì)于公式的優(yōu)化思路應(yīng)體現(xiàn)績(jī)效和產(chǎn)出，避免“負(fù)向激勵(lì)”、立足于項(xiàng)目全生命周期給予合理回報(bào)、平滑支出，避免周期性成本導(dǎo)致“財(cái)政壓力”，具體如下：

第一對(duì)于維護(hù)性支出（大中修），可采用前期計(jì)提；對(duì)于擴(kuò)大性支出（設(shè)備更新改造），可采用后期平滑支付。要考慮運(yùn)用年金公式調(diào)整：

①不考慮CPI的變動(dòng)影響

其中：

n表示運(yùn)營期第n年；

Pn為第n年的可行性缺口補(bǔ)助金額；

i為投資回報(bào)率（折現(xiàn)率）；

N為運(yùn)營補(bǔ)償期限；

V為項(xiàng)目建設(shè)成本；

k1為納入建設(shè)期的考核比例，k2為納入運(yùn)營期的考核比例，k1+k2=1，且k2≥30%;

An為運(yùn)營期第n年的資本性支出（包括大修和設(shè)備更新改造等）;

Bn為第n年的運(yùn)營支出；

Cn為第n年的使用者付費(fèi)金額；

R1為建設(shè)期績(jī)效考核系數(shù)；

Rn為運(yùn)營期第n年的績(jī)效考核系數(shù)。

②考慮CPI變動(dòng)的影響下，上述公式可調(diào)整為：

其中：P為基于建設(shè)期考核后的年可用性付費(fèi)；

M為運(yùn)營期每年的可行性缺口補(bǔ)助。

第二解決的問題如下。一是平滑財(cái)政支出：優(yōu)化公式對(duì)政府的財(cái)政支出責(zé)任在項(xiàng)目全生命周期進(jìn)行平滑，避免由于21號(hào)文公式可能導(dǎo)致的財(cái)政支出峰值，降低峰值帶來的財(cái)政支付壓力。二是降低整體付費(fèi)金額：相比21號(hào)文公式的財(cái)政支出責(zé)任，有效降低財(cái)政支出總額，優(yōu)化項(xiàng)目效益。三是降低前期資金缺口：可行性缺口補(bǔ)助的平滑，增加了前期政府支付金額，降低項(xiàng)目前期的資金缺口，從而減少短貸產(chǎn)生的額外利息支出，提高項(xiàng)目收益率。

通過以上優(yōu)化探討，對(duì)同一項(xiàng)目采用21號(hào)文及優(yōu)化公式進(jìn)行測(cè)算，其可行性缺口補(bǔ)助（考慮）通脹如下所示?？梢娫诓捎脙?yōu)化公式測(cè)算的可行性缺口補(bǔ)助既平滑了財(cái)政支出、降低整體付費(fèi)金額，同時(shí)也降低前期資金缺口。

通過本文的分析可知，財(cái)金〔2015〕21號(hào)文參數(shù)取值、公式適用性方面有待進(jìn)一步優(yōu)化，通過優(yōu)化公式測(cè)算可解決上述問題；此外，優(yōu)化公式對(duì)于測(cè)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任及衡量財(cái)政承受能力具有重要的意義。因此優(yōu)化公式測(cè)算是值得我們?cè)赑PP實(shí)踐當(dāng)中借鑒的財(cái)務(wù)測(cè)算方法。

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