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來源：生態(tài)環(huán)境部

近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)同志就《意見》起草的背景和目的、《意見》的編制過程等問題回答了記者的提問。

問：請問《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）起草的背景和目的？

答：2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）、《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號），對行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)涉及的主要問題進(jìn)行了規(guī)定，提供了參考。地方生態(tài)環(huán)境部門也相繼制定了規(guī)范自由裁量權(quán)的專門規(guī)定。然而，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)日益完善，特別是環(huán)境保護(hù)法修訂以來，大氣污染防治法、環(huán)境影響評價(jià)法、水污染防治法、土壤污染防治法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例等多部法律法規(guī)相繼修訂或制定出臺，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大。

在此背景下，我部印發(fā)實(shí)施《意見》，指導(dǎo)和督促地方生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)，既是進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作、深入推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求，也是防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、提高執(zhí)法效能的重要手段，也是保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益、營造公平競爭市場環(huán)境的重要舉措。

問：此次印發(fā)實(shí)施《意見》前，各地生態(tài)環(huán)境部門行使行政處罰自由裁量權(quán)的狀況如何？

答：2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）、《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》（環(huán)辦〔2009〕107號），對行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)涉及的主要問題進(jìn)行了規(guī)定，提供了參考。地方生態(tài)環(huán)境部門相繼制定了本地區(qū)的環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)常見環(huán)境違法行為裁量基準(zhǔn)的全覆蓋，對行使自由裁量權(quán)提供了更加具體的依據(jù)，極大程度避免了處罰的隨意性和不規(guī)范性，取得了良好的實(shí)施效果。

由于地區(qū)差異和對法律條款的認(rèn)識理解程度不同，各地目前已制定的裁量基準(zhǔn)在規(guī)范化、科學(xué)化、合理化程度方面存在較大差異。比如，江蘇南京、浙江臺州等地根據(jù)環(huán)境違法行為特點(diǎn)，對單個(gè)環(huán)境違法行為設(shè)定了較為全面的裁量因子，但很多地方設(shè)定的裁量因子還比較單一；江蘇南京、甘肅、青海西寧、重慶渝北等地開發(fā)了專門的行政處罰自由裁量系統(tǒng)，用系統(tǒng)裁量代替人工裁量，但全國大部分地區(qū)的裁量基準(zhǔn)采用的仍然是較為簡單的表格形式；甘肅、河北、天津、新疆建設(shè)兵團(tuán)等地在全?。ㄊ?、建設(shè)兵團(tuán)）范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的行政處罰自由裁量基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對同一違法行為適用統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)，但大部分省級行政區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的行政處罰裁量基準(zhǔn)并不統(tǒng)一?？傮w來說，各地在進(jìn)一步規(guī)范行使自由裁量權(quán)方面均已具備良好基礎(chǔ)，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

問：自由裁量基準(zhǔn)和行政處罰所依據(jù)的法律法規(guī)條款是什么關(guān)系？自由裁量的邊界在哪里？

答：自由裁量基準(zhǔn)是在法律法規(guī)條款規(guī)定的處罰種類及幅度內(nèi)，就如何作出處罰決定所作的進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。制定自由裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以法律法規(guī)規(guī)定為依據(jù)，同時(shí)它所規(guī)定的罰款金額以法律法規(guī)條款規(guī)定的處罰幅度為限，即不能超出法律法規(guī)條款所規(guī)定的處罰幅度的上限和下限。

同時(shí)，為充分體現(xiàn)“寬嚴(yán)相濟(jì)、過罰相當(dāng)”的處罰原則，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，行政處罰法規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。在《意見》制定過程中，不少地方生態(tài)環(huán)境部門反映，對“不予行政處罰”的規(guī)定，由于擔(dān)心“沒有具體依據(jù)”，為規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中往往想用但不敢用，希望能在國家層面規(guī)定幾種具體適用情形?！兑庖姟贩e極回應(yīng)了地方生態(tài)環(huán)境部門的需求，嘗試性地列舉了幾種“可以免予處罰”的情形，供各地參考。

問：行政處罰過程中，自由裁量基準(zhǔn)主要適用于哪個(gè)階段？

答：自由裁量基準(zhǔn)并不只適用于行政處罰中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它適用于整個(gè)行政處罰過程：

在調(diào)查取證階段，執(zhí)法人員在環(huán)境違法案件的調(diào)查取證過程中應(yīng)當(dāng)以裁量規(guī)則和基準(zhǔn)為指導(dǎo)，全面調(diào)取有關(guān)違法行為和情節(jié)的證據(jù)，證據(jù)應(yīng)當(dāng)包括定性證據(jù)和定量證據(jù)。

在案件審查階段，審查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守裁量規(guī)則，使用裁量基準(zhǔn)，提出合理的裁量建議。

在案件告知階段，在告知當(dāng)事人行政處罰有關(guān)違法事實(shí)、證據(jù)、行政處罰依據(jù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并告知行政處罰裁量的依據(jù)，及其陳述申辯權(quán)利。

在處罰決定階段，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據(jù)和理由，以及對當(dāng)事人關(guān)于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。

問：《意見》的編制過程？

答：生態(tài)環(huán)境部高度重視規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作。2018年初，生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局就制定了出臺《意見》進(jìn)一步規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的工作計(jì)劃，并著手起草《意見》。在起草過程中，我們對地方的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了收集、研究，對好的經(jīng)驗(yàn)做法予以吸收。形成《意見》初稿后，我們廣泛征求、充分聽取意見和建議，一是向各省級生態(tài)環(huán)境部門和生態(tài)環(huán)境部機(jī)關(guān)各部門書面征求意見，二是赴浙江省、湖南省進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，三是邀請專家和基層生態(tài)環(huán)境部門代表組織召開專題座談會。我們反復(fù)對《意見》進(jìn)行修改完善，并經(jīng)部長專題會、部常務(wù)會審議通過。

問：請問《意見》的主要內(nèi)容？

答：《意見》立足于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法和處罰工作實(shí)際，從切實(shí)加強(qiáng)對地方生態(tài)環(huán)境部門的指導(dǎo)角度出發(fā)，全面規(guī)范自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的制定、適用和監(jiān)督工作，進(jìn)一步明確工作要求，提供基本方法和范例，著力體現(xiàn)合法、科學(xué)、公正、合理的原則。《意見》分為正文和附件兩部分，包括六個(gè)方面內(nèi)容：一是明確適用行政處罰自由裁量權(quán)的基本原則和配套制度；二是明確制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的原則、主體和基本方法；三是規(guī)定制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的程序，包括起草和發(fā)布、宣傳和實(shí)施、更新和修訂程序；四是規(guī)定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的適用要求，包括調(diào)查取證、案件審查、告知和聽證、處罰決定等五個(gè)階段的適用要求，以及從重、從輕或者減輕、免予處罰等裁量的特殊情形；五是要求加強(qiáng)裁量權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和考評，從信息公開、備案管理及適用監(jiān)督三個(gè)方面提出監(jiān)督、考評工作要求；六是附件，提供了部分常用環(huán)境違法行為的自由裁量基準(zhǔn)及計(jì)算方法供地方參考。

問：自由裁量基準(zhǔn)的制定由哪一級生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)？制定裁量基準(zhǔn)有哪些基本要求？

答：由于地區(qū)差異，行政處罰裁量尺度難以實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一。為最大限度的實(shí)現(xiàn)同一地區(qū)量罰一致，保障法律法規(guī)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章在省級行政區(qū)域內(nèi)的嚴(yán)格統(tǒng)一貫徹實(shí)施，同時(shí)考慮到地方生態(tài)環(huán)境部門的實(shí)際能力和節(jié)約行政資源，《意見》規(guī)定省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)制定本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，下級生態(tài)環(huán)境部門可以直接使用省級生態(tài)環(huán)境部門制定的自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)；鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化。

制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)充分考慮環(huán)境違法行為的特點(diǎn)，將主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，綜合、全面考慮違法情節(jié)，科學(xué)設(shè)定裁量因子和運(yùn)算規(guī)則，實(shí)現(xiàn)裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則。裁量基準(zhǔn)應(yīng)盡量細(xì)化、量化，對主要違法行為對應(yīng)的有處罰幅度的條款基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。對難以明確量化處罰的采取劃定格次的方式，將處罰裁量限定在較小的范圍內(nèi)。裁量規(guī)則和基準(zhǔn)不應(yīng)局限于罰款處罰，對其他種類行政處罰的具體適用也應(yīng)加以規(guī)范。

問：《意見》對自由裁量系統(tǒng)的電子化是如何規(guī)定的？

答：開發(fā)運(yùn)用電子化的自由裁量系統(tǒng)來輔助裁量，我們已經(jīng)有了一些地方經(jīng)驗(yàn)，看到了這些地區(qū)取得的良好效果。首先，基于電子化的信息系統(tǒng)制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，能夠盡可能地細(xì)化、量化裁量基準(zhǔn)，增強(qiáng)自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的全面性、科學(xué)性、系統(tǒng)性；其次，用系統(tǒng)裁量代替人工裁量，能夠切實(shí)減輕案件審查人員的工作負(fù)擔(dān)，提高工作效率；再次，裁量過程的電子化、系統(tǒng)化，能夠進(jìn)一步規(guī)范裁量工作流程，加強(qiáng)對裁量過程的監(jiān)督，降低執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，《意見》鼓勵(lì)有條件的生態(tài)環(huán)境部門運(yùn)用信息化手段，開發(fā)運(yùn)用電子化的自由裁量系統(tǒng)，為盡可能的細(xì)化、量化自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)提供載體，為規(guī)范、高效行使自由裁量權(quán)提供幫助。同時(shí)，為增強(qiáng)適用自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的統(tǒng)一性，《意見》規(guī)定有條件的省級生態(tài)環(huán)境部門，應(yīng)當(dāng)建立省級環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量，并與國家建立的環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。生態(tài)環(huán)境部將在全國環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，供各地參考使用。

問：省級環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)于何時(shí)制定完成？制定裁量基準(zhǔn)后，是否還要開展其他工作？

答：我們在《2019年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作要點(diǎn)》中規(guī)定，省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在2019年9月底前制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。

省級生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布裁量規(guī)則和基準(zhǔn)后，一是應(yīng)當(dāng)編制配套編制解讀材料，進(jìn)行普法宣傳和解讀；二是應(yīng)當(dāng)通過行政處罰案卷抽查、督辦案件審查等方式，加強(qiáng)對下級生態(tài)環(huán)境部門適用裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的監(jiān)督和指導(dǎo)；三是應(yīng)當(dāng)建立快速、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膭討B(tài)更新機(jī)制，根據(jù)工作需要，及時(shí)對已制定的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

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